【国君宏观】社保征管体制改革 经济影响几何

导读

社保征管体制改革，最终将明显提高部分中小企业的经营成本，也可能对个人当期可支配收入产生明显负面影响。

摘要

社保征收改制虽然对于补充社保资金缺口，改善居民福利具有长远意义，但征管力度的短期显著提升，预计将显著提高中小企业的经营成本、冲击企业利润，对居民当期收入带来负面影响。

我们测量全国总量最终影响：在征管体制改革后，企业与个人将补缴共计近2万亿元。若企业与个人按照当前费率共同承担，将影响企业利润总额13.4%，短期增加企业运营压力。若完全由个人负担，将进一步压低当前居民消费，累计对GDP带来1.5个百分点的冲击。

分地区影响方面：分地区来看，补缴压力指数反映出河南、广东、安徽、山东等地企业补缴压力较高。从补缴对居民收入挤压情况来看，中部与西部地区收入被挤占程度较大，个人补缴占可支配收入比重的全国均值水平大约在6.7%。综合企业和个人数据，社保改制整体对于中、西部地区的企业利润冲击和个人收入挤占压力大于东部地区。

分行业影响方面：根据申万行业分类，28个行业的利润冲击均值-4.80%。整体数据反映出，社保征收体制改革对于企业盈利能力方面影响较大，全行业利润水平下降显著。对商业贸易、汽车、农林牧渔、家用电器、纺织服装等行业利润冲击较大。

在当前经济增速边际放缓阶段，征收体制改革短期迅速落地可能性较低，我们预计未来政府可能推出因地制宜的“稳中求进”的措施，政策缓冲或包括设立中小企业缓冲期、基数调整、企业与个人减税等措施。

正文

2018年7月20日中办、国办印发了《国税地税征管体制改革方案》。《改革方案》规定，从2019年1月1日起，各项社保交由税务部门统一征收。推行社保征管体制改革，一是因为一直以来社保费“分征”过程中存在企业逃缴行为;二是因为，社保资金缺口逐年扩大，政府希望强化征管，减少漏缴、少缴现象。但社保征管力度的显著提升，预计将大幅提高中小企业的经营成本、冲击企业利润，并且对部分居民当期收入带来负面影响。

1. 社保征管体制调整背景：高费率下高缺口，基数合规性差

1.1.中国企业社保费率位居全球高位

中国企业社保缴费比例极高，不仅普遍高于发展中国家，而且高于大多数发达国家。对企业而言，社保费用是企业人力成本的重要组成部分，社保费率的高低直接影响着企业的盈利能力和产品的竞争力。因此，对于很多以人力成本为主要优势的中国企业而言，企业逃缴、漏缴、少缴社保的动机很强。

从表2可以看出，近年来中国企业社保总费率水平持续保持高位，平均来看，当前企业总费率在30%左右。与之相伴，企业用人成本高昂。在此背景下，社保征管效率的提升，对企业的人工成本负担来说，无异于雪上加霜。

1.2.人口老龄化导致社保资金缺口增大

中国人口老龄化问题日趋严重，预计到2020年，全国60岁以上老年人口将增加到2.55亿人，占总人口比重提升到17.8%。中国统筹结合的基本养老保险制度由于历史转轨成本和人口老龄化的来临，使得养老金未来的缺口将逐步加大。2017年城镇职工基本养老保险基金总收入43310亿元，其中征缴收入33403亿元，全年基金总支出38052亿元，当期征缴收入已经低于当期支出，且资金规模仅相当于当期基金支出的87.78%。

我们测算，未来社保项目收支缺口呈不断扩大之势，2020年达1.8万亿左右，2030年达3.2万亿左右，意味着后续用财政补贴来弥补这些缺口的需求将会越来越大。随着人口老龄化，社会保险、社会救济和医疗卫生等社会福利的支出将不断增加，支出越来越刚性化。

1.3.中国企业社保基数合规性较差

企业社保的合规性可以从从参保及时性、险种覆盖面、基数合规三方面进行考察。根据《中国企业社保白皮书2017》调查显示，企业社保合规性中参保及时性、险种覆盖面的情况在逐年向好，二者连续三年的改善反映出，强制缴纳的法定福利覆盖面越来越广。

但另一方面，社保基数合规存在极大的问题。基数合规企业比例持续下滑，从2015年38.34%到2016年的25.11%，降低了13个百分点。2017年基数合规企业比例为24.1%，其中基数不合规企业中23%的企业统一按最低基数缴费，11%的企业只按固定工资缴纳，并未算入奖金(作为基数的月平均工资，由国家统计局进行统计，根据《社会保险法》规定，列入工资总额统计的项目包括：工资、奖金、津贴、补贴等收入)。

根据《职工基本养老保险个人账户管理暂行办法》规定，社保缴费基数为上一年度职工月平均工资，企业职工的基本养老保险缴费基数为每月全部职工工资总额。但由于征缴机构混乱，社保经办机构审查能力不足，使得很多企业在利润最大化原则，出现了多种多样的社保逃缴行为，例如只为部分员工缴纳社保，只缴纳五险中的部分险种，缴费基数按最低标准等等，企业逃费亦非个别地区的现象。

当前，社保征收体制改革推行过程中，社保收支增速差扩大，养老金缺口压力上行，使得征收方式的改革存在一定的必要性与合理性。但与此同时中国企业社保费率位居全球高位，由于高费率和过往征收机制相伴随的企业逃缴少缴比例较高，使得征收改革的推进受到了一定的现实制约，因此社保征收制度的改革，从居民长远福利来看具有一定的促进作用，但短期又对部分企业和居民带来了较大压力。

2. 社保征管体制调整主要内容

2.1改革将结束社保费“分征”，社保缴费体系规范性提升

根据国务院1999年出台的《社会保险费征缴暂行条例》规定，社会保险费的征收机构由省、自治区、直辖市人民政府规定，可以由税务机关征收，也可以由劳动保障行政部门按照国务院规定设立的社会保险经办机构征收。2011年正式实施的《社会保险法》依然没有明确规定社保费的统一征收机构。因此，此前各地社保征收分为两大模式：社保经办机构征收和税务征收。其中，税务征收又分为税务代征和税务全责征收。由社保机构负责征收的省市包括北京、上海等地，税务代征的省份包括河南、河北、江苏、浙江等，两种征收方式在全国省市中，大体上各占半数。

在此次调整后“分征”体系将变为税务部门统一征收，在国税地税征管体制改革大背景中，其实是对于社保征管权利的进一步强化。根据《人民日报》，此次税收征管体制改革之际，也“明确从2019年1月1日起，将基本养老保险费、基本医疗保险费、失业保险费、工伤保险费、生育保险费等各项社会保险费交由税务部门统一征收。按照便民、高效的原则，合理确定非税收入征管职责划转到税务部门的范围，对依法保留、适宜划转的非税收入项目成熟一批划转一批，逐步推进。”因此，此次调整的过程将会是一个渐进过程，而不会一蹴而就。

2.2.征管政策趋严，企业逃缴、少缴现象将减少

此前，社保费的征收被划分为税务部门职责之外，税务部门仅仅履行第三方监督作用，由于涉及地域、企业信息复杂，社保经办机构没有足够的精力与资源去一一核查，因此监管漏洞影响了社保征管工作的协调和效率。但征管体制改革后，企业对于社保费的重视程度必然得到提升。

如果由税务部门收取社保费用，用人单位申报后，税务机关依据缴费文件的规定，自动生成参保单位及个人的缴费基数，企业虚报社保缴费基数的问题将会得到有效解决，有利于归口管理和透明管理。同时，改革有助于形成税务部门征收、财政部门管理、社保部门支出、审计部门监督的制约网络。

2.3.征收体制改革或成为社保费改税前奏，为全国统筹奠基

社会保险收费本身就具有准税收的性质，欧美等部分发达国家早已将社保费改税，直接由税务部门来征缴，同时并入到税法当中来进行管理。这种方式提高了征收管制的效率，促进社保征收体系的透明化和规范化。因此，中国将社保费交由税务部门统一征缴意味着由费转税的性质进一步靠近，从而为将来的费改税奠定基础。

3. 征收体制调整对经济影响的测算

对于社保征收体制改革影响的测算，我们试图从三个角度入手，从全国、分地区和行业角度进行分析。首先我们要明确一点，我们测算的是全部企业最终达标后的影响，即是这一渐进过程结束后的影响，而不是一开始的影响。整个过程将会是个渐进式的，随着越来越多企业开始达标，影响会越明显，也会越接近我们的测算。

3.1测算方法与思路介绍

3.1.1 全国总量测算方法

全国层面补缴总金额的测算，我们通过2017年三类就业人员及其相应工资总额数据粗略计算：

社保参保人员工资总额=2017年全国三类就业人数*相应就业人员年平均工资 ;

应缴社保总额=社保参保人员工资总额*31个省市社保平均费率;

改革后总补缴金额=当年应缴社保总额-当年社保基金收入。

关于数据一些说明：平均工资数据为公开数据，其中农民工工资，我们采用农民工年收入近似替代。人数计算方面，我们选取的三类就业人员包括：城镇非私营就业、城镇私营就业以及“离土又离乡”但未被计入城镇就业人数的农民工。其中，农民工部分我们利用外出农民工减进城农民工人数作为依据。31个省市社保费率我们采用简单平均的方式获得。

这一方法存在高估可能，因为平均工资角度忽略了超过社保缴纳基数上限人员的薪资，该因素也是后文其他测算方法的高估可能原因之一。

3.1.2分地区影响测算方法

由于社保具有较强的地域性，我们试图从各省份社保基数入手，推算总体社保缴费数据。

首先，我们收集2017年各省份职工(城镇就业人员)平均工资作为基数参考，根据《中国企业社保白皮书2017》统计数据(23%企业统一按最低基数缴费，11.3%企业按固定工资部分不算奖金缴纳，41.6%其余基数不合规情况)，我们分别假设两种情况：第一种是20%的企业按照基数下限进行社保缴费，基本按照《白皮书》统计按下限缴纳企业比例为依照;第二种是70%，将社保基数不合规情况全部设定为按照下限进行缴费，第二种假设相对激进。

社保缴纳基数一般是指上年度职工月均工资，社保缴费基数上下限对应60%*缴纳基数--300%*缴纳基数。若企业按照下限缴费，我们仅假设企业将根据平均工资补足剩余的40%*缴纳基数，其中40%源于100%减去下限权重。由于是人均工资水平，因此通过得到的人均补缴金额乘以就业人数即可得到均值角度改革后相关省份的总体多缴金额。

这一计算方式，我们以北京为例，北京2017年职工月均工资水平为8621元，我们利用8621乘以多缴的权重(40%)再乘以企业承担社保总费率(32%)可以得到人均月多缴金额，乘以12个月得到企业的人均年多缴金额(8621*40%*32%*12=13241元)。若仅有20%企业改革前按照下限缴费，则北京市企业需要补缴的人均金额为13241*20%=2648元。北京市全部企业补缴金额需要乘以总就业人数来计算，而从业人数是我们测算的上下限额的重要假设。

由于社保主要针对城镇就业人员，我们首先排除了第一产业从业人员。其次，由于第三产业存在大量不参加社保的从业人员，自我雇佣比率较高(如餐饮业等服务业和大量私营个体企业等)，因此相较而言，第二产业从业人员拥有社保比例高于第三产业人员。我们利用二、三产业人员加总作为各地区社保人数上限，利用第二产业从业人数作为人数下限，计算社保征收改制多缴金额的上下限。

需要注意的是，即便在此假设下测算仍存在整体高估的可能性，高估原因有四点：首先，我们计算未考虑上限问题，这种计算方式中，部分高收入人群(突破300%*基数的上限)在计算过程中社保补缴也被计入多缴金额。其次，企业以基数下限缴费的不合规比例假设可能存在偏高。第三，重要的一点原因是按基数下限缴费多为小企业，由于小企业员工薪酬总体偏低，小企业补缴额会显著低于大企业，在计算过程中我们并未考虑大型和中小企业的区分，计算均基于均值水平角度。最后，由于部分省市已经实施社保税务代征模式，因此对全国各省份，统一假定为按20%或70%企业按下限缴费，对个别省份会高估影响。

地区的个人测算方面相对简单，我们直接利用各省份职工月平均工资作为基数，测算从下限60%到按照平均工资数值测算：

改制后个人社保年多缴金额=当地上年度职工月平均工资*12*改革后多缴比例*个人社保费率*12。

我们通过跟各省份人均可支配收入进行比较，衡量社保征收改制对个人收入水平的影响程度。在个人多缴金额测算上，由于各行业及地区个人实际工资水平数据获取较为困难，我们仍采用“均值”的视角进行近似评估。

3.1.3分行业影响测算方法

针对社保征管体制改革分行业影响测算方面，鉴于企业财务数据可得性，我们从上市公司角度入手进行相关测算。

在筛选出各行业相关上市公司后，假设四档企业补缴比例(企业为100%、80%、50%、20%的员工进行补缴)，通过社保费本期减少额，计算出相应的应缴和实缴差额，这部分差额即为补缴金额，最终除以净利润，衡量对净利润的负面冲击。在得到单个上市公司数据后，以净利润为权重对行业内十家样本公司进行加权平均，利用加权平均后数值近似反映全行业企业补缴影响。同时，我们未对“设定提存计划项下”的失业保险和养老保险进行统计，因此最终的影响根据各项费率比重来看，实际影响应对应测算影响或接近3倍左右。营业成本方面，由于样本上市公司营业成本波动较大，我们采用申万二级行业数据进行测算。未来社保改制征收将基于实际工资，因此我们对各行业职工薪酬进行计算，并将其除以相应行业的营业成本，近似衡量补缴对营业成本提升带来的压力。

3.2测算结果与结论

3.2.1 全国测算结论

我们测算的结果：根据31省市平均社保总费率39.07%，我们计算得到应缴社保金额为86,947.78亿元，与2017年社保基金收入差额等于19,794亿元，即为补缴总金额：

l 对企业盈利影响：在总量补缴金额接近2万亿的情况下，若企业与个人按照当前费率正常分担，企业最终可能要补缴1.5万亿，相对于企业2017年11.2万亿，利润总额减少约13.4%。

l 对消费影响：若企业通过转嫁个人方式，让员工个人全部承担，假设边际消费倾向0.6，我们估算将最终影响消费总额1.2万亿，对GDP带来1.5个百分点的冲击。

因此，从总量角度来看，无论是企业与个人分担补缴，或是完全转嫁个人承担，都将对经济带来较大负面影响，前者将显著影响企业盈利，中小企业或面临经营压力大幅提升，后者对当前已处于下行的消费带来进一步挤压。

3.2.2 分地区测算结论

首先，通过对地区企业补缴金额加总，我们得到全国企业社保改制后多缴金额的上下限为3601-8326亿元，整体占2017年实缴比例达到7.4%-17.2%左右(改革前20%企业按下限缴费)，12604-29144亿元(改革前70%企业按下限缴费)，补缴金额占2017年实缴比例在26.0%-60.1%之间。除最激进假设的测算外，分地区测算结果与全国总量测算结果基本一致。

其中，江苏、山东、广东、河南多缴额度较高，名列全国前茅，北京、上海等发达城市补缴额较小，整体压力较低。

地区间测算结果差异源于人均工资水平差异，二、三产业从业人员数量差异等因素。因此基于这两类因素来看，人均工资与从业人数二者合计水平较高的省份或面临更大的补缴压力。

需要注意的是，该结果仅关注地方补缴总额层面信息，并未结合企业资质信息进行考量。例如部分经济增速相对落后的地区，企业生存状况本身面临压力，小幅的补缴金额也会对企业经营带来很大挑战。因此较低的补缴金额并不等同于区域内企业较低的经营压力。

若考虑经济发展因素，我们利用各省份国内生产总值作为衡量，利用各地补缴金额比上各地GDP，并对该指数在样本内进行标准化处理可以得到近似衡量地方企业补缴压力的指数，指数越大代表压力越大。从结果可以看出，河南、广东、安徽、山东等地企业补缴整体压力较高。

分地区个人方面，根据测算的个人补缴支出情况以及对应的总体居民收入压缩情况可以看出，在个人补缴的绝对数值方面，发达省份，特别是一线城市补缴水平较高，主要是地区收入差异带来的基数效应所致。

我们利用补缴金额占可支配收入比重数据可以看出，在20%、70%、100%补缴比例下，收入挤占压力较高的区域再次集中于中部与西部地区。个人补缴占可支配收入而言整体均值水平大约在6.7%，7.7%，11%左右(分别对应20%、70%、100%补缴比例)。总体来看，补缴对需要参与补缴的个体而言，短期收入挤占水平影响较大。

综合企业和个人两部分数据可以看出，社保改制整体对于中、西部地区的负面压力大于东部地区，对于企业的成本压力大于个人收入水平的影响。在当前经济放缓趋势明显的背景中，征收体制改革的迅速落地与减轻企业税负以及积极政策导向相异，因此具体推行过程中大概率会存在一定的政策回旋空间。

3.2.3 分行业测算结论

通过分行业的测算，我们发现社保征管体制改革对商业贸易、汽车、农林牧渔、家用电器、纺织服装等行业利润冲击较大。社保征缴改制会对上述行业公司的盈利能力带来较大影响。

综合总体数据来看，28个行业的利润冲击-24.86%，-19.21%，-11.60%，-4.80%(分别对应补缴企业比例100%，80%，50%，20%，下同)。整体数据反映出，社保征收体制改革对于企业盈利能力方面影响较大，全行业利润水平下降较为显著。

营业成本方面，通过收集申万二级行业的行业数据，我们利用应付职工薪酬期初额减期末额+支付给职工以及为职工支付的现金，粗略计算全行业职工薪酬水平，然后将薪酬水平与全行业营业成本相除，计算标准化指数，衡量基于工资的社保多缴对营业成本上升带来的压力。在计算中，我们忽略银行与非银金融行业，一方面这类行业社保缴纳情况较好，另一方面金融行业薪酬占营业成本较其他行业差异较大。该方法没有考虑社保缴纳上限，可能带来高估营业成本压力的可能。我们发现休闲服务、医药、军工、交通运输、机械设备等行业所受影响高于其他行业。营业成本上升压力较大意味着行业总体人力薪酬在整体营业成本中占据较大比例，补缴会对行业内公司的运营能力带来挑战。

综合盈利能力与运营能力两个角度分析，我们发现医药生物、纺织服装、国防军工、机械设备、休闲服务等行业所受影响较大。上述行业在营业成本上升和利润冲击两个维度的加总排名居于各行业前列。

分行业测算部分的结果，与分地区测算相似，可能存在一定高估：一是部分行业如商业贸易、农林牧渔等存在大量自我雇佣情况，改革后企业并不存在社保补缴行为;二是净利润规模排名靠后的上市公司相对于中小企业仍然属于资质较好的企业范畴，而中小企业参与补缴的金额会显著低于这类上市公司，因此对中小企业整体利润的冲击及其营业成本可能存在高估。

说明：深色代表利润冲击与营业成本压力上升显著。虽然样本选取标准为行业内净利润规模垫底公司，但鉴于样本数量有限，部分行业选取的个别上市公司仍有可能在计算中出现异常值情况，我们尝试剔除了部分数据“异常”公司，尽量增加样本对于中小企业的代表性，但由于部分行业自我雇佣比例较高以及上市公司与中小企业资质差异，行业利润冲击测算结论仍存在偏误可能。营业成本提升压力为行业总薪酬占总营业成本比重，间接衡量社保根据实际薪资水平征缴压力。

4 征收改制的政策缓冲可能

通过对社保征收改制影响的测算，我们可以看出短期内补缴对于企业经营以及部分居民的收入水平将带来较大压力，企业和居民都难以承受其重。因此，预计未来在具体执行过程中，或从基数、过渡期、差异化实施、减税等方面对改革新政做出调整。

过渡期方面，可以为部分中小企业设立社保征缴改革过渡期，在过渡期内仍按以往下限缴费，为企业调整人力成本提供缓冲期。

基数方面，可以针对中小企业暂缓实施实际工资计缴，通过降低最低基数减小对企业的冲击，如基数定为当地行业职工月平均工资固定比例等，缓解企业运营压力。

减税方面，在积极财政政策背景中，降低企业与居民税负，本身就是当前经济增速趋缓、改革步入深水区的重要政策支撑。在社保征收改制的影响下，居民与企业“负担”实质出现加重。因此对居民和企业进行减税不仅是应对当前经济转型的良策，也是缓解改革冲击的重要方法。未来可通过降低个税或通过企业增值税并档减税的方式，降低社保征收改制的短期影响，提升居民消费与企业运营活力。

社保征收改制，在社保资金缺口不断扩大以及国税地税征管体制改革进程中，从长期来看具有其必然性。社保征管方式的变革对于保证广大中小企业员工的福利，从长远来看具有重要意义。“费改税”以及全国统筹与中央调剂的实施，可以说治标不治本。但是，面对长期的必然，仍然无法忽略企业与居民短期之痛。政策改革的快速落地势必对企业、居民带来非常直接的短期冲击。因此，我们预计未来可能推出因地制宜的缓冲措施，以优化政策变革。

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