城乡建设应完善集体建设用地减量发展的机制

中央批准的《北京城市总体规划》，要求北京市减量发展，到2020年城乡建设用地规模比现状减少60平方公里左右，到2035年再减少100平方公里左右。集体建设用地减量发展并不容易。一是减量意味着集体建设用地从大变小或从有变无，可能伤及农民利益。二是减量的建设用地要转为非建设用地，企业缺乏参与的积极性。三是减量所在的具体地块大多不是城市建设急需，有关方面可能缺乏紧迫感。以前也设想集体建设用地减量，但由于缺乏政策引导，某些时段规划拟腾退集体建设用地却不降反增。目前全市需腾退的集体建设用地仍有数百平方公里。

如何建立集体建设用地减量发展的机制呢？一是坚定开展乡镇统筹利用集体产业用地试点。集体产业用地大多以村为单位分散布局，容积率和经济效益都比较低。在由乡镇协调好相关各村利益关系、建立土地股份合作社的基础上，通过相对集中布局、提高容积率、完善相关手续等方式，可以在减少占地面积的同时，取得大致相同乃至更高的经济效益。目前已有成功先例。

二是探索集体建设用地减量置换机制。《规划》鼓励农村人口就地就近城镇化，利用减量升级后的集体经营性建设用地发展休闲旅游养老等产业。但现在集体建设用地的地理位置，不一定适宜就地利用或改造。如村庄里的农宅闲置着，想建设休闲农庄的地方却没有建设用地。可以在制定规划的基础上，将农村闲置的集体建设用地按一定比例减量置换，将其用地指标安排到农村发展需要的地点。这对于盘活农村集体建设用地存量，实施乡村振兴战略，具有重要意义。农村对此的需求很大，建议尽早研究并开展试点。

三是建立建设用地指标的区域平衡机制。考虑按《规划》要求，以乡镇为基本单元，将城镇建设用地新增和集体建设用地腾退按比例挂钩。只有先拆旧形成“地票”，才能取得指标“建新”，从而真正建立“拆旧建新”的倒逼机制。“地票”可以交易，其收益归建设用地腾退人所有。这实际上是拟腾退的现状集体建设用地的“变现”，有利于提高腾退的积极性。

如何完善相关配套措施呢？一是相关政策与集体建设用地改革试点相衔接。北京市正开展集体建设用地改革试点，一定条件下允许农村集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同权同价。如果规划集体建设用地的收益完全归属该集体，可能会对建设绿隔或保有农田的其他农村集体产生影响。试点政策在提高集体建设用地价值的同时，可能也会影响到腾退集体建设用地的成本。因而集体建设用地改革试点应兼顾国家、集体经济组织、农民之间，以及不同集体经济组织之间、不同土地性质之间的利益关系。

二是规划上更多考虑其可实施性。此前规划将大量建设用地指标集中安排，由此新增的城镇建设用地，在账面上与其他地方的建设用地减量相挂钩。建新而不拆旧，是城乡建设用地指标突破的主要原因。要优化城市规划，尽量使建新与拆旧在空间上合二为一，以引导和便利集体建设用地减量发展。还可以按区域统筹的原则，整建制地将一定地区集体建设用地腾退纳入一级开发，做到“开发一个、带动一片”。

三是严厉打击违法建设。堵不住违法建设这个口，集体建设用地减量就不可能实现。